题目内容：

[历史  选修1:历史上重大改革回眸]

  材料

  明朝中期，州县借口弥补所征赋税银两在熔铸中的损耗，于正赋之外而任意加增税额(火耗)。顺治和康熙皇帝先后颁布过禁令:官吏征收钱粮，私加火耗者，以犯赃论。但是，在低俸禄制度和官僚体制下,不仅屡禁不止,反而有增无减。到雍正时，积弊已久，农民不堪重负。为解决由于州县加增火耗和滥摊派而引发的严重的社会问题，雍正果断决定实行耗羡归公和高薪养廉之制。耗羡归公后，耗羡银的用途主要有三:一是用于各官养廉;二是弥补地方财政亏；二是冲地方公务之费及“通省遇有不得已之费，即可支应。”此举先由山西、河南开始，然后推行全国。

  ———摘编自佟春林《雍正的耗羡归公和养康银制度》

(1)根据材料，概括清朝雍正年间耗羡归公制度实施的历史背景。

(2)根据材料并结合所学知识,指出耗羡归公制度的意义。